律师代理民事申诉案件,有关司法机关应予接收申诉材料并予审查

导语

现实生活中申诉乱象丛生,有关司法机关不予接收和审查申诉人申诉材料的情形屡见不鲜,代理律师作为维护申诉人合法权益的重要力量,其代理申诉职能的实现直接关系着申诉人的权利能否得到救济。我们认为有关司法机关以系民事申诉案件为由,不予接收和审查代理律师提交的申诉材料的行为,违背了相关文件的规定和精神,不利于切实维护相关文件的尊严和保障包括但不限于申诉人在内的广大民事申诉当事人的合法权益。


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一、律师代理申诉应当包括民事申诉案件


党的十八届四中全会确立了律师代理申诉制度,旨在通过律师实施代理活动参与申诉,引导申诉走向法治轨道。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日)规定,“落实终审和诉讼终结制度,实行诉访分离,保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉,逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人,纳入法律援助范围。”根据申诉案件性质的不同,可以分为对刑事裁判的申诉、对民事裁判的申诉和对行政裁判的申诉,而该规定中的“申诉”并没有特别强调专指刑事申诉,故应当包括民事申诉。


现代意义上的“申诉”在我国《宪法》第41条体现为公民对国家机关及其工作人员的违法渎职行为进行监督纠错的一项民主权利,具体表现为公民以来信或来访的申诉方式向法院、检察院或公安机关就与司法有关的事项要求解决问题。现行《民事诉讼法》所规定的申请再审正是对申诉这项宪法权利的具体化。遵循立法理念,我们可以将申诉区分为广义的申诉和狭义的申诉,广义的申诉包含申请再审,而狭义的申诉应当仅指申请再审之外的那部分申诉。故有关司法机关在处理由律师代理的民事申诉案件时,应当将狭义的申诉和申请再审明确区分对待。如果将民事申诉权与申请再审权一概论之,难免会有下位法违反上位法之嫌。


再者,从司法实践来看,在全国率先实行律师代理申诉制度的山东省,山东省高级人民法院、山东省司法厅与山东省律师协会于2015年6月9日联合印发了《关于推动开展律师代理申诉工作暂行办法(试行)》,该办法第二条第(二)项明文规定,律师代理申诉的案件包括“不服人民法院作出的生效民事、行政判决、裁定,经再审后仍不服,向人民法院申诉的案件。”从该规定的立法宗旨不难得出,律师有权代理包括申请再审在内的广义的民事申诉案件。


No.2


二、有关司法机关应予接收并审查民事申诉材料


在有关司法机关如何依法处理律师代理申诉案件的问题上,“两高”和司法部在《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》(法发[2017]8号)中作出了明确的指导。该意见第七条规定,律师接受申诉人委托,可以到人民法院、人民检察院申诉接待场所或者通过来信、网上申诉平台、远程视频接访系统、律师服务平台等提交申诉材料。对于不符合要求的材料,人民法院或人民检察院可以通知其限期补充或者补正,并一次性告知应当补充或者补正的全部材料。对于符合法律规定条件的申诉,人民法院、人民检察院应当接收材料,依法立案并在法定期限内认真审查律师代为提出的申诉意见。经审查认为不符合立案条件的,应当以书面形式通知申诉人及代理律师。


然而,司法实务中,尽管近年来有关司法机关受理的民事申诉信访案件持续高位运行,甚至超过刑事申诉信访案件量,但受限于民事检察机构的编制有限和对民事检察工作认识不足、重刑轻民观念的滞留,有关司法机关以民事申诉案件为由不予接收和审查代理律师提交的申诉材料的情形频频发生。民事申诉程序不能依法依规进行、律师代理民事申诉的职能无法有效实现以及民事案件申诉人的申诉权不能得到有效保障的问题一直未能得到有效解决。我们认为,有关司法机关在实践中应当严格遵循相关文件的规定和精神,从有利于申诉人充分行使申诉权的方面扩大申诉案件所及的范围,以最大限度地保护申诉权,维护司法公平正义。


No.3


三、部分相关文件规定摘录


1.党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日)

“落实终审和诉讼终结制度,实行诉访分离,保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉,逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人,纳入法律援助范围。”这里的“申诉”并没有特别强调专指刑事申诉,应当包括民事申诉。

2.中央政法委《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》(2015年6月8日)

(1)实行律师代理司法申诉制度,保障当事人依法行使申诉权。

(2)各地可结合本地实际,按照方便易行、务实高效的原则,积极探索律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的其他模式。

引导信访人依法申诉。对信访诉求符合法律规定,需要向政法机关提出申诉的,律师可帮助信访人撰写申诉材料、收集证据、接受询问,引导信访人依法按程序进行申诉。信访人需委托律师代理申诉的,可自行决定是否委托原接待服务律师或另行委托其他律师。条件成熟时,对聘不起律师的,纳入法律援助范围。

(3)法院、检察、公安等机关立足本职,做好涉法涉诉信访案件依法处理工作,需要律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的,及时向司法行政机关提出需求,积极支持律师工作,破解息诉息访难问题。

(4)积极鼓励倡导信访人自行聘请律师,为其代理申诉,依法维护自身权益。要积极动员具有业务专长、有群众威信的第三方人员参加涉法涉诉信访案件化解工作,逐步形成以律师等法律服务人员为主、社会力量共同参与的多元化解工作格局。注意总结工作、交流经验、宣传推广,不断健全、完善相关工作机制,努力让信访群众感受到法律服务的便捷和诉求解决的顺畅,着力提高依法解决涉法涉诉信访案件的法律效果和社会效果。

3.中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》(2014年)


第(五)条中规定:“对人民法院生效判决、裁定、决定及调解书不服等,向人民法院提出赔偿申请、起诉、申请再审、申诉、申请执行、申请复议,符合法定受理条件的,以及其他应当导入审判机关诉程序办理的,人民法院应当依法受理。”

第(十五)条中规定:“对群众反映突出的立案难、申诉难、执行难等 问题,各级党委政法委要会同政法各单位,采取执法检查、专项督查等方式,组织开展专项治理。”


4.2017年4月1日,“两高”和司法部《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》(法发[2017]8号)

第七条:“完善申诉立案审查程序。律师接受申诉人委托,可以到人民法院、人民检察院申诉接待场所或者通过来信、网上申诉平台、远程视频接访系统、律师服务平台等提交申诉材料。

提交的材料不符合要求的,人民法院或人民检察院可以通知其限期补充或者补正,并一次性告知应当补充或者补正的全部材料。未在通知期限内提交的,人民法院或者人民检察院不予受理。

对符合法律规定条件的申诉,人民法院、人民检察院应当接收材料,依法立案审查。经审查认为不符合立案条件的,应当以书面形式通知申诉人及代理律师。”

第八条:“尊重代理申诉律师意见。人民法院、人民检察院应认真审查律师代为提出的申诉意见,并在法律规定期限内审查完毕。

对经审查认为申诉不能成立的,依法向申诉人出具法律文书,同时送达代理律师。认为案件确有错误的,依法予以纠正。认为案件存在瑕疵的,依法采取相应补正、补救措施。


 5.最高人民法院法释〔2015〕3号《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》

第七条:“当事人对巡回区内高级人民法院作出的已经发生法律效力的判决、裁定申请再审或者申诉的,应当向巡回法庭提交再审申请书、申诉书等材料。”


6.《山东省高级人民法院、山东省司法厅、山东省律师协会 <关于推动开展律师代理申诉工作暂行办法(试行)>》鲁高法〔2015〕36号

第二条:“律师代理申诉适用以下案件:(一)不服人民法院作出的生效刑事判决、裁定,向人民法院申诉的案件;(二)不服人民法院作出的生效民事、行政判决、裁定,经再审后仍不服,向人民法院申诉的案件;(三)依法可以向人民法院申诉的其他案件。”


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