国有土地使用权出让合同属于民事合同：最高法院彩虹（佛山）平板显示有限公司、佛山市顺德区国土城建和水利局建设用地使用权出让合同纠纷再审案民事裁定书

彩虹（佛山）平板显示有限公司、佛山市顺德区国土城建和水利局建设用地使用权出让合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书

   （2018）最高法民申3167号   

    再审申请人（一审被告、二审上诉人）：彩虹（佛山）平板显示有限公司，住所地广东省佛山市顺德区大良街道办事处五沙社区顺诚南路10号。

    法定代表人：樊来盈。

    委托诉讼代理人：周攀攀，广东经国律师事务所律师。

    被申请人（一审原告、二审被上诉人）：佛山市顺德区国土城建和水利局，住所地广东省佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心西座。

    法定代表人：霍兆华，该局局长。

    委托诉讼代理人：张银安，该局工作人员。

    委托诉讼代理人：郭峰，北京德恒（广州）律师事务所律师。

    再审申请人彩虹（佛山）平板显示有限公司（以下简称彩虹公司）因与佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服广东省高级人民法院（2015）粤高法民一终字第90号民事判决（以下简称原判决），向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

    彩虹公司不服原判决，向本院申请再审。请求：撤销一、二审判决，再审驳回顺德国土局的起诉；本案全部诉讼费用由顺德国土局承担。事实和理由：一、本案定性错误，土地使用权出让合同系行政合同非民事合同，本案不应作为民事纠纷受理。案涉合同主体不平等；合同中除了交付土地与交纳出让金外，更多是约定土地用途、规划指标、保障措施，该内容无关双方民事利益，系源于行政管理职责，属行政合同之内容；《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将作为民事案件的国有土地使用权合同纠纷，严格限定在让与土地与支付价款范围内，本案合同纠纷不属于该范围；土地出让后的建设管理及处罚、制裁属于行政机关法定职责，行政机关基于该职责行使管理权；顺德国土局在本案中主张的违约后果都是指向社会经济管理发展的行政管理目标没有实现，与民事权利义务无关；顺德国土局有关其起诉时不适用新的《中华人民共和国行政诉讼法》规定，不能提起行政诉讼的主张，与最高人民法院有关答复意见不符；顺德国土局为履行行政管理职责，实现收回土地目的，已经启动闲置土地处置程序，作出《土地闲置认定书》，并作为本案证据被法院采纳。综上，本案系因未达土地开发、利用的行政管理要求，而非因让与土地或支付地价引发的纠纷，应当定性为行政合同纠纷。二、原判决解除本案合同既无合同依据，也无法律依据。土地使用权出让合同的民事权利义务（不含土地行政管理内容）主要在于让与土地使用权和交纳出让金，在已经履行完毕的情况下，业已终止的民事合同不存在解除的问题。三、原判决以判令交还土地的方式规避行政法规关于“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回”的禁止性规定。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《闲置土地管理办法》等行政法规规定对于土地违法行为应当作出行政处理，处罚的具体措施视情节可作不同选择，而不是选择是否按行政法规处理。判决交还土地还要倒赔违约金的后果比行政法规规定的“无偿收回”更为严厉，剥夺彩虹公司依行政法规规定享有的权益。四、对彩虹公司投资额认定有误，案涉土地固定资产投资金额的基本事实认定缺乏证据证明。彩虹公司工作人员在本案起诉前接受顺德国土局询问时陈述3亿元的投资额，因该工作人员缺乏财务专业知识，所指的仅为土建部分已支付价款方面的投资，不属于自认，不能以此确认彩虹公司的投资额。案涉固定资产投资额应由顺德国土局承担审计、鉴定的举证证明责任。五、案涉土地不应恢复原状。是否恢复原状，需根据履行情况和合同性质来决定。案涉基础工程坚固牢靠，四方规整，根据实际情况和合同性质将来再次出让仍可继续利用，并不必然需要恢复原状。六、违约金计算错误。根据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）有关规定，违约金一般不得超过实际损失的30%。顺德国土局作为土地行政管理机关并无实际损失可言，彩虹公司投资十多亿元造成损失的市场风险已全部由彩虹公司承担，违约金应当免除。七、案涉合同有关投资额度、投资进度及违约责任条款的约定属无效格式条款，侵犯了彩虹公司的自主经营权。八、本案诉讼费用计收错误。顺德国土局“交还土地”的请求属于典型的给付财产诉讼请求，应依法交纳诉讼费。本案土地使用权实际成交价款为4148万元，顺德国土局认为其“不带项目评估总地价”为13696.2万元，故依其自认，应交纳的诉讼费为726610元。因其未交纳该部分诉讼费，应驳回其起诉。

    顺德国土局提交书面意见称，一、本案纠纷按照民事程序审理合法。二、交还土地系合同解除的法定后果，无需单独计收诉讼费，即便涉及诉讼费问题，也可在判决时一并确定，并且是由彩虹公司承担。三、原判决解除合同，符合《合同法》第九十四条第四项的规定，认定事实清楚、适用法律正确。顺德国土局通过诉讼行使合同解除请求权，是解决民事纠纷的合法途径。四、本案是顺德国土局依《合同法》的规定，主张解除合同、交还土地，并非依行政法的规定收回土地使用权，两者的法律关系十分清晰。彩虹公司把两者混为一谈，意图混淆是非。五、关于投资额的事实认定清楚、举证责任分配正确。六、恢复原状是《合同法》第九十七条规定的合同解除的法律后果，系彩虹公司的法定义务，原判决适用法律正确。七、彩虹公司依法享有经营自主权，也应依法承担违约责任，权利和义务是对立统一、相辅相成的关系，彩虹公司依法应承担合同违约责任。八、本案土地成交价4184万元为带项目优惠地价，市场评估价实为13696.2万元，本案违约金的计算和认定并不偏高，符合实际。九、交还土地是《合同法》第九十七条规定的合同解除的法律后果，彩虹公司应将案涉土地移交给顺德国土局，该项判决并无不当，合法可行。综上，请求驳回彩虹公司的再审申请。

    本院经审查认为，本案系彩虹公司不服原判决，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项的规定向本院申请再审，故本案审查的重点是彩虹公司的再审申请是否符合该法第二百条规定的情形。根据彩虹公司的再审请求和理由，本案再审审查的焦点为：一、本案是否属于民事纠纷；二、案涉合同应否解除，如应解除则相应的法律后果包括哪些内容；三、本案诉讼费用计收问题。

    一、关于本案是否属于民事纠纷的问题

    国有土地使用权出让是指国家以土地所有权人身份，将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权的出让一般是由政府职能机关代表国家实施。表面上看，在出让方和受让方之间有一些行政管理的痕迹，但就本质而言，政府职能机关在履行土地使用权出让行为时，是代表国家以土地所有权人的身份出现，其法律地位只是一个民事主体，与土地使用权受让人的法律地位平等，土地使用权出让合同的订立也完全遵循平等、自愿、有偿原则，合同内容也是当事人真实意愿的表达。《中华人民共和国物权法》第十二章明确规定建设用地使用权为用益物权的一个种类，其取得设立应订立建设用地出让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条亦规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”由此可见，国有土地使用权出让合同应当属于民事合同，采用民事救济途径解决土地使用权出让合同纠纷亦系该合同属性的应有之义。政府职能部门同时兼具对土地利用的监督管理职权，是其具有双重身份的具体体现，但不能就此认为国有土地使用权出让合同适用的规则就超越了民事法律规则的范畴。本案土地出让合同除了对土地的交付及款项支付作出约定外，还专门就项目建设进度、固定资产总投资额、容积率等问题作出明确限定，并约定了相应的违约责任。由此可见，在案涉合同项下彩虹公司不仅需要支付土地出让金，同时还应履行土地开发建设等相应义务。该土地开发建设之义务与缴纳土地出让金，共同构成彩虹公司取得案涉土地使用权所需支付的对价。该部分约定系双方真实意思表示，并不违反法律规定，顺德国土局有权依据该约定主张彩虹公司未履行土地开发建设义务时的违约责任。彩虹公司主张该合同涉及土地出让金之外的内容属于行政职责范畴，于法无据。至于顺德国土局作出《土地闲置认定书》的问题，该行为不构成顺德国土局选择以平等主体身份根据土地使用权出让合同主张权利的障碍，更不影响本案作为民事纠纷受理的定性。

    二、关于案涉合同应否解除及相应法律后果的问题

    本案系顺德国土局因彩虹公司未能依照案涉土地出让合同完成约定投资建设，主张解除合同并要求对方承担违约责任引发的诉讼。顺德国土局起诉的依据为该土地使用权出让合同，判断其是否享有合同解除权需依据《合同法》关于合同解除的相关规定作出评判。据原判决查明的事实，彩虹公司法定代表人在2014年1月3日接受顺德国土局工作人员调查时，称项目总投资约3亿元，并提供投资清单，该清单列明已投资金额共计306430174.77元。彩虹公司在本案诉讼中虽提交有关合同书、付款凭证拟证明其实际投资额并不止3亿元而是超过10亿元，但因其提供的证据均为复印件，真实性难以核实，顺德国土局亦不予认可，原审认定彩虹公司没有提供充分有效证据证明其主张固定资产投资额超过10亿元并无不当。顺德国土局在诉讼中以彩虹公司作出过自认且提供相关证据佐证的306430174.77元作为其所主张的彩虹公司投资额，已完成举证证明责任，彩虹公司再审申请认为顺德国土局对投资额应承担审计、鉴定的责任缺乏理据，本院不予支持。

    基于彩虹公司未能依约完成投资、工程已停建、项目不可能完成的违约事实，原判决支持顺德国土局主张解除土地出让合同正确。彩虹公司主张土地已经交付、出让金已经交纳，案涉合同已经履行完毕，不存在解除的问题。本院认为，案涉土地出让合同明确约定合同项下宗地用于4.5代AMOLED生产线项目建设，即合同目的并不仅限于完成土地使用权的出让，更为重要的是彩虹公司应按照合同约定条件完成该项目建设。因双方均认为4.5代AMOLED生产线项目已经不适合继续投资建设，故案涉合同目的无法实现，彩虹公司提出合同已经履行完毕不符合本案实际情况，本院不予支持。

    如前所述，案涉土地出让合同应当解除。《合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。本案中，顺德国土局主张要求彩虹公司交还土地并承担违约责任符合上述规定的合同解除后的法律后果承担范围。对于恢复原状的理解，彩虹公司主张案涉基础工程将来再次出让仍可继续利用，并不必然需要恢复原状。本院认为双方在合同中并没有对解除合同后可就现状返还作出特别约定，原审依法判决彩虹公司负有恢复原状的义务并无不妥。彩虹公司主张交还土地的方式规避了“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回”的有关行政法规禁止性规定，本院认为顺德国土局在本案中并非通过行使行政职权收回案涉土地，而是以民事主体身份行使合同解除权，并不违反法律规定，不存在规避行政法规的情形。关于违约责任问题，据查，案涉4.5代AMOLED生产线建设项目属于顺德区引入的重点项目，也是佛山市乃至广东省的现代产业体系建设的重要项目，当地政府在财税、建设用地指标、出让底价等方面均提供了优惠政策给予扶持，案涉土地出让合同也是在此基础上签订。现因彩虹公司的违约导致合同解除，其违约行为不仅导致合同目的不能实现，亦造成土地资源的闲置、浪费，原判决据此依照案涉合同中有关违约金计算的约定，按照固定资产投资额的实际差额部分占约定投资总额的比例，结合土地出让价款计算违约金，既没有超出合同约定也符合客观事实，并无不当。彩虹公司以未给顺德国土局造成损失为由主张免除给付违约金的责任，缺乏理据。

    至于彩虹公司再审申请主张案涉合同有关投资额度、投资进度及违约责任条款的约定属无效格式条款，侵犯了彩虹公司的自主经营权的问题。本院认为,案涉土地出让合同系双方的真实意思表示，合法有效，对双方均有法律约束力。彩虹公司在确定合作建设案涉项目前，应当对项目前景进行充分预判，实际上其也确已事先作出了可行性研究，故案涉土地出让合同的订立符合彩虹公司的利益需求，彩虹公司对于案涉项目建设完全享有自主经营权，其在履行合同过程中因自身原因缓建案涉项目导致失去市场时机后，不履行案涉合同约定，不再投入案涉项目，亦是其权衡利弊及风险后的自主行为，对因缓建、停建造成合同目的不能实现的后果应由其自行承担。

    三、关于本案诉讼费用计收问题

    《诉讼费用交纳办法》第四十三条规定：当事人不得单独对人民法院关于诉讼费用的决定提起上诉。参照该规定，彩虹公司在再审申请中提及的本案诉讼费用收取问题，并不在本案的审查范围，本院对此不予评判。

    综上所述，彩虹公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款之规定，裁定如下：

    驳回彩虹（佛山）平板显示有限公司的再审申请。

    审判长 陈宏宇

    审判员 王毓莹

    审判员 曹 刚

    二〇一八年九月十三日

    法官助理 谢素恒

书记员 赖建英